L'irréaliste titularisation de tous les contractuels de la fonction publique

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Une mesure phare du programme de la Nupes passe à tort sous les radars : « Proposer aux contractuels des fonctions publiques d’être titularisés ». « Dans un mois, vous aurez la retraite à 60 ans et peut-être avant cela, vous aurez la titularisation des 800 000 contractuels de la fonction publique », a déclaré Jean-Luc Mélenchon le soir du premier tour des élections législatives. Le leader de La France Insoumise utilise un chiffre un peu périmé, datant de 2017. Le dernier rapport annuel sur l’état de la fonction publique, sorti en octobre 2021, indique qu’il y avait 1,1 million de contractuels parmi les 5,61 millions d’agents travaillant au sein de la fonction publique fin 2019. Soit un agent sur cinq. Or leur titularisation est l’une des propositions de la Nupes sur laquelle le Parti socialiste (PS) a exprimé son désaccord. Beaucoup de mesures posent déjà des questions de faisabilité : retraite à 60 ans, injection de l’équivalent de 10% du PIB en dépenses publiques supplémentaires dans l’économie sans créer d’inflation… Pourquoi celle-ci serait moins crédible ? Chez les socialistes, on redoute d’être incompris. « Nous nous sommes toujours battus contre la précarité dans la fonction publique », insiste Maxime Sauvage, secrétaire national du PS et participant aux négociations sur le programme Nupes. Dans ce dernier figure une revalorisation de 10% du point d’indice de la fonction publique. En janvier, la députée socialiste Michèle Victory a déposé une proposition de loi pour accélérer le passage de CDD en CDI des assistants d’éducation (AED) et des accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH). Une partie des mesures a été incorporée par la majorité dans la loi sur le harcèlement scolaire. « Néanmoins, nous ne sommes pas pour titulariser tous ceux qui le souhaitent, poursuit Maxime Sauvage. Les postes de contractuels permettent parfois de répondre à des besoins temporaires, dus à l’absence d’agent public dans un service ou à un surcroît d’activité, et n’ont pas toujours vocation à être pérennes. » 141 milliards. Les employeurs publics peuvent recruter des contractuels pour des emplois permanents « lorsqu’il n’existe pas de corps ou cadres d’emplois de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes (…) mais aussi pour des besoins temporaires, saisonniers ou occasionnels », rappelle un rapport du Sénat. En volume, c’est la fonction publique d’Etat qui compte le plus de contractuels, avec beaucoup d’agents de catégorie A dans les ministères, tandis qu’en pourcentage, la fonction publique territoriale est devant, avec beaucoup d’agents de catégorie C, notamment dans les services techniques, administratifs et d’animation (assistantes maternelles…). La titularisation pour tous, défendue par Jean-Luc Mélenchon depuis 2012 et trois élections présidentielles, « ne nous paraissait pas opérationnelle ni applicable en tant que telle », explique Maxime Sauvage. « Le fait qu’une personne ait un droit d’option pour être automatiquement titularisée peut mettre en difficulté les petites communes qui y ont recours. Cela peut restreindre leur liberté d’administration. De même, l’hôpital public a besoin de souplesse. Nous ne sommes pas des grands défenseurs de la contractualisation, mais parfois les contractuels sont nécessaires pour remplacer rapidement des personnes, et ils n’ont pas vocation à être tous titularisés. Cela va trop loin ou n’est pas très réaliste. » En outre, le chiffrage de cette mesure est très ardu. Lorsqu’on titularise un contractuel, ce n’est pas forcément à un salaire plus élevé. Mais ensuite, il a tous les avantages du fonctionnaire, à savoir la garantie d’emploi et l’avancement automatique de sa carrière et de sa rémunération. Le dernier chiffrage date de 2011, lorsque les parlementaires avaient réalisé une étude d’impact en prévision de la loi Sauvadet, la dernière vague de titularisation de contractuels. Dans la fonction publique d’Etat, un surcoût était prévu à terme, à cause de la couverture de la retraite des agents, que l’Etat allait devoir payer directement. Il était estimé à 300 000 euros par agent titularisé. Sachant que la fonction publique d’Etat comptait au dernier pointage 469 012 contractuels, cela équivaudrait à un surcoût, hors inflation depuis 2011 et à venir, de 141 milliards d’euros à provisionner pour couvrir les retraites de tous les contractuels au cours des décennies prochaines ! Dans la fonction publique territoriale et hospitalière, la titularisation entraîne des surcoûts immédiats car les cotisations employeur vieillesse et retraite sont supérieures pour les titulaires, par rapport aux contractuels. « Dans la fonction publique territoriale, ce surcoût a été estimé, sur la base d’une rémunération brute moyenne de 1 900 euros, à 1 700 euros par agent et par an », écrivent les évaluateurs du projet de loi Sauvadet. Là encore, sans inflation, et sans compter le dégel du point d’indice. Il y a 407 724 contractuels dans la fonction publique territoriale et 248 009 contractuels dans la fonction publique hospitalière. Attractivité. Les parlementaires fixaient donc à l’époque beaucoup de conditions à une vague de titularisation. En particulier de « déterminer le nombre d’agents éligibles dans le cadre de chaque administration en fonction de ses besoins, afin d’éviter d’éventuels effets d’aubaine pour les agents, ainsi que des situations de tension budgétaire pour les collectivités ». A Saint-Denis, par exemple, les finances de la ville « ne permettaient pas la titularisation de tous les contractuels ni le recrutement exclusif de fonctionnaires ». Ils recommandaient aussi de « mettre en œuvre des modalités de sélection (concours professionnalisés, examens professionnels ou recrutements sans concours selon les cas) » pour permettre aux administrations « de contrôler ex ante l’impact et le volume de la mesure ». Dans l’équipe du chiffrage du programme de LFI repris par la Nupes, on a retenu uniquement le chiffre, hors inflation, d’un coût de 1 700 euros par agent titularisé. Et l’on part du principe que tous les contractuels ne choisiront pas cette option. « Si seulement 40% saisissent l’opportunité [43% l’avaient fait en 2012], cela équivaudrait à 1,1 milliard d’euros de coût par an, assure Hadrien Clouet, coresponsable du programme. Si 80% acceptent, 2,2 milliards d’euros par an. » Quant au coût pour les collectivités, il serait compensé par les dotations de l’Etat. De fait, « la titularisation n’est ni toujours possible ni nécessairement souhaitée », rappelle la Cour des comptes dans son rapport sur les contractuels de 2020. Elle est de plus en plus concurrencée par la transformation de CDD en CDI, qui parfois « se révèle plus attractive que la titularisation car elle n’implique pas certaines sujétions, comme l’obligation de mobilité ». D’autres raisons de refus peuvent être les conditions de reprise d’ancienneté, la non-acceptation d’une titularisation sur concours par des agents estimant avoir fait leurs preuves, ou encore, chez les jeunes, une faible attirance pour la fonction publique. De son côté, Jean-Luc Mélenchon assurait le 17 novembre sur TF1 que s’il était élu, il titulariserait « tous [les contractuels] le lendemain matin ». « Nous voulons rendre à nouveau attractive la fonction publique, explique Hadrien Clouet. Elle a toujours pu répondre à des besoins ponctuels avant que l’on la précarise, et si le besoin ponctuel disparaît, alors il faut augmenter la qualité de service. » La Nupes souhaite par ailleurs créer un million de nouveaux postes de fonctionnaires.

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